为中国式现代化夯实空间基础 ——自然资源系统深化“多规合一”革新述评

进入新时代，以习近平同志为焦点的党中央以巨大的政治勇气和智慧推进全面深化革新，开创了中国特色社会主义事业的崭新局面。

致宽大而尽精微，一子落而满盘活。在完善和生长中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代全面深化革新总目标下，自然资源系统坚决贯彻落实党中央、国务院“多规合一”重大革新安排，瞄准重点任务、抓住要害环节，统筹生长与宁静，着力破解深条理体制机制障碍和结构性矛盾，实现了领土空间计划系统性、整体性重构，形成了全国统一、责权清晰、科学高效的领土空间计划体系，不绝健全完善领土空间用途管制制度，有力推动生态文明“四梁八柱”制度体系建设，有效支撑人与自然和谐共生的现代化，为实现中国式现代化夯实空间基础。

筑牢基础，增进国家重大战略实施

　　凡事预则立，不预则废。完善国家战略计划体系，是我国健全宏观经济治理体系、提高宏观经济治理能力的重要内容。领土是生态文明建设的空间载体，领土空间计划发挥基础作用，有力增进国家重大战略实施。

　　习近平总书记强调，“构建优势互补、高质量生长的区域经济结构和领土空间体系”。我国首部“多规合一”的国家级领土空间计划《全国领土空间计划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》）于2022年10月由党中央、国务院印发后，自然资源系统加速推动地方各级领土空间计划加速报批实施，着重突破区域（流域）领土空间计划体例，强化专项计划统筹治理，全力构建领土空间计划体系并使其在国家战略计划体系中发挥基础作用。

　　随着《纲要》落地实施，各级地方领土空间计划体例实施加速推进。如今，在2017年北京、上海总体计划批复实施的基础上，全国30个�。ㄇ⑹校┖托陆ㄉ璞帕焱量占浼苹雅词凳�，八成以上市级和县级总体计划获批。

　　从西部大开发到东北全面振兴，从中部地区加速崛起到东部地区加速建设现代化制度和政策体系，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、成渝地区双城经济圈等重大战略区域，在深化革新中愈来愈多地发挥高质量生长动力源作用。随着《长三角生态绿色一体化生长示范区领土空间总体计划（2021-2035年）》《长江经济带—长江流域领土空间计划（2021-2035年）》获国务院批复，自然资源系统进一步推动长三角、黄河流域、京津冀、成渝地区、中部地区等区域（流域）领土空间计划体例报批事情。

　　领土空间专项计划是落实总体计划传导要求，综合平衡和统筹协调资源要素配置的重要支撑。坚持领土空间唯一性，自然资源部连续推进各领域专项计划纳入领土空间计划“一张图”事情机制,强化专项计划统筹治理，要求经领土空间总体计划统筹的专项计划批复后应上图入库，明确用地用海用岛审查历程中专项计划与总体计划及“一张图”的切合性要求。通过领土空间计划“一张图”统筹协调各相关领域空间需求、解决种种空间矛盾冲突，强化对界限、规模、结构、结构、强度等的空间管控要求，从源头上增进领土空间�；ぁ⒖ⅰ⒗谩⑿薷吹慕峁棺芴蹇蒲в行�。在地方层面，全国31个�。ㄇ⑹校┖托陆ㄉ璞啪鎏送贫⒆ㄏ罴苹吵镏卫碇贫鹊南喙匚募�。

　　在领土空间计划体系构建历程中，计划行业也在历练中提升生长、加速融合。年度领土空间计划年会上，机构步队和专家人才济济一堂，了解“多规合一”革新阶段性重点任务，交流领土空间计划新进展、新成绩。2024年举办的第一届全国优秀领土空间计划奖评选，吸引宽大计划事情者积极加入。领土空间计划领域科技立异平台的立异中心、重点实验室等，以政、产、学、研深度融合的方法开展要害技术攻关……

　　“多规合一”革新，将主体功效区计划、土地利用计划、城乡计划、海洋功效区划等融合为统一的领土空间计划，在健全宏观经济治理体系进程中，与国家生长计划、区域计划、其他领域专项计划配合为国家战略计划体系增砖添瓦，筑牢生长之基。

　　包管生长，增进各地区发挥比较优势

　　自然资源部会同国家生长和革新委员会，牵头起草了《关于革新土地治理制度增强对优势地区高质量生长包管能力的意见》，在2024年2月召开的中央全面深化革新委员会第四次集会上审议通过。习近平总书记主持集会时强调，要建立健全同宏观政策、区域生长越发高效衔接的土地治理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功效约束有效、领土开发协调有序的空间生长花样，增强土地要素对优势地区高质量生长包管能力。

　　将主体功效区计划融入领土空间计划体系，是“多规合一”革新的重要安排。《纲要》立足各地资源禀赋和经济社会生长实际，统计划定“三区三线”，即划定耕地和永久基本农田、生态�；ず煜摺⒊钦蚩⒔缦奕蹩刂葡�，以三条控制线划分围合的空间作为重点管控区域，在领土空间管控指标约束下，优化农业、生态、城镇等功效空间，落实区域协调生长战略、区域重大战略、主体功效区战略、新型城镇化战略，整体考虑区域人口、资源、工业、公共效劳等要素配置，形成承载多种功效、优势互补、区域协同的主体功效综合结构，增进各地区发挥比较优势。“三区三线”组成了各级种种领土空间计划的基础底板，是包管和维护国家粮食宁静、生态宁静和城镇化健康生长的空间底线，也为世界处理好人与自然、生长与�；さ墓叵敌⒕戳恕爸泄苹�。

　　“三区三线”划定后，自然资源系统进一步细化管控步伐，以“空间上对经济社会运动进行合理限定”，优化领土空间开发�；せㄑ�。自然资源部会同有关部分印发《关于增强生态�；ず煜咧卫淼耐ㄖ�，明确生态�；ず煜吣谠市碛邢奕宋硕樾魏凸抑卮笙钅可笈绦�，指导26个省份和新疆生产建设兵团结合实际出台细化管控文件。在首个全国生态日主场运动现场，《中国生态�；ず煜呃镀な椋�2023）》宣布，以提升民众对生态�；ず煜呋ê椭卫淼娜鲜�。自然资源部出台做好城镇开发界限治理的政策文件，明确城镇开发界限内外建设用地治理、城镇开发界限优化调解、城镇开发界限全生命周期治理等有关要求；围绕在经济生长用地要素包管事情中严守底线的目标，给出城镇开发界限分阶段管控目标，有力防备地方政府“寅吃卯粮”；研究起草《永久基本农田�；ず煜咧卫聿椒ィㄕ髑笠饧澹�，对永久基本农田�；ず煜叩幕ā⒐芸亍⒈；ぁ⒅柿拷ㄉ韬陀呕鹘獾冉泄娣�。

　　在各级领土空间计划层层传导落实主体功效区战略的同时，自然资源部在顶层设计层面健全主体功效区制度体系，强化领土空间优化生长包管机制：宣布《主体功效区优化完善技术指南》等技术标准，指导各地完善主体功效区制度；牵头起草《关于新时期深化落实主体功效区战略和制度的意见》，对主体功效区战略和制度作出恒久性、系统性、制度性安排；同时，着手体例《全国主体功效区优化实施计划（2023-2030年）》，作为细化落实《纲要》的近期行动计划，推进形成主体功效综合结构，对近期重点空间、重点行行动出安排。

　　一个主体功效明显、优势互补、高质量生长的领土空间开发�；ば禄ㄑ鸾バ纬�，为全面建成社会主义现代化强国提供坚实的空间包管。

　　显化价值，塑造高质量生长新动能、新优势

　　习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好都会治理体系和治理能力现代化”。

　　都会、都会圈乃至都会群，恰似广袤领土上一串串明珠，集聚了大宗人口和工业，成为推动高质量生长、创立高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体。围绕完善城乡融合生长体制机制，自然资源系统发挥“多规合一”源头治理、系统治理的作用，聚焦新型城镇化，健全都会计划体系，以建设人民都会和宜居、韧性、智慧都会为目标，着力优化都会内部种种空间结构结构，强化都会计划与土地政策融合立异，显化都会自然资源资产价值，塑造高质量生长的新动能、新优势。

　　在领土空间计划体系中，详细计划处于承上启下的“腰部”，是实施领土空间用途管制和核发种种城乡建设项目计划许可，以及实施城乡开发建设、整治更新、�；ば薷瓷姆ǘㄒ谰�，也是优化城乡空间结构、完善功效配置、引爆发长活力的实施性政策工具。详细计划革新是领土空间计划落地的要害。自然资源部2023年印发《关于增强领土空间详细计划事情的通知》，明确详细计划革新偏向，搭建详细计划制度框架，凭据都会是一个有机生命体的理念，指导地方面向全域、面向实施、面向存量，分区分类体例实施领土空间详细计划。

　　各地在都会计划事情中，基于领土空间计划“一张图”实施监督信息系统（以下简称计划“一张图”系统），结合生长特征和实际需求，重点开展详细计划革新，探索适应外地、效劳于都会治理和高质量生长的详细计划编管制度，逐步实现详细计划对全域、全类型、全要素、全历程领土空间用途管制的支撑。与此同时，革新土地利用计划治理方法，让“项目随着计划走，要素随着项目走”。

　　结合地方在都会标准上的实践，自然资源部凭据《纲要》“建立健全统一的领土空间计划政策指引”的要求，陆续围绕都会更新、平急功效复合的韧性都会、老旧小区革新更新、城中村革新宣布计划与土地政策指引。该系列指引实时为地方在都会存量空间更新，特别是超大特大都会以及300万人口以上大都会开展城中村革新等“三大工程”中，革新计划要领、完善土地政策提供指导，勉励地方在建设宜居、韧性、智慧都会历程中，从资源配置转向资产运营，更好地创立空间价值。

　　城镇开发界限外，各地按需体例“多规合一”实用性乡村计划，作为乡村建设运动的法定依据。自然资源部与中央农村事情领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高乡村计划体例质量和实效的通知》，从增强县域统筹、分类有序体例、掘客资源资产优势等方面，对乡村计划体例实施给出指引。同时，在乡村地区“通则式”计划技术治理划定、乡村空间设计等方面开展研究，指导各地实现乡村地区计划治理全笼罩，并探索具有地方特色的乡村生长路径。

　　守住底线，强化领土空间统一用途管制

　　习近平总书记要求，“把全生命周期治理理念贯串都会计划、建设、治理全历程各环节”。2024年2月召开的中央全面深化革新委员会第四次集会强调，严格落实领土空间管控界限，严守耕地和永久基本农田、生态�；ず煜摺⒊钦蚩⒔缦奕蹩刂葡�，增强事中事后监管。

　　为了做实做细做优交通、能源、水利等项目前期事情，提升用地审批质量和效率，自然资源部联合国家生长革新委等部分印发关于增强用地审批前期事情积极推进基础设施项目建设的文件，从增强用地空间结构统筹、联合开展选址选线、严格落实节约集约、革新优化用地审批和协同推进项目建设等方面，提出强化用地要素包管的政策步伐。其中特别提出：各级自然资源主管部分要依据领土空间计划和“三区三线”划定结果，积极加入项目选址选线、与相关部分共享领土空间计划“一张图”；建设项目应开展多计划比选，并整合计划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态�；ず煜卟豢杀苋寐壑ぁ⒔诘仄兰鄣仁孪�，体例建设项目用地综合论证报告（节约集约用地专章）等。别的，先后宣布《自然资源部分加入建设项目选址选线事情指南（试行）》《节约集约用地论证剖析专章体例与审查事情指南（试行）》，指导地方提高计划选址综合论证质量和效率，效劳项目用地审批前期事情。

　　革新发力，以“制”促“治”。随着总体计划体例审批事情接近尾声，领土空间计划全面进入实施监督阶段，自然资源系统在增强“三区三线”实施治理的同时，明确依据法定计划实施用途管制的具体要求，完善动态监测评估预警制度体系，启动领土空间计划实施监测网络（CSPON）建设，发挥领土空间计划对种种开发�；さ牡紫咴际涂占渲傅甲饔�。由此，以空间计划为基础、以用途管制为主要手段的领土空间开发�；ぶ贫然拘纬�。

　　为了解决计划重体例轻实施、违反计划进行开发建设等问题，自然资源部2023年11月印发关于增强和规范计划实施监督治理事情的通知，进一步明确了依据法定计划实施用途管制、规范计划条件设置、严格计划许可治理、增强监测评估和监督检查等事情要求，有效防备计划实施领域违法违规许可、重许可轻监管等问题。

　　近一年来，地方严格凭据该通知各项要求，增强和规范计划实施监督治理。一方面，强化领土空间总体计划的指导约束作用；在详细计划体例、修改中落实上位总体计划的战略目标、功效结构、空间结构、资源利用等要求。另一方面，严格依据详细计划审定计划条件，明确土地用途、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等；按差别土地供应方法设置计划条件。同时，严格落实执规律则划定和由自然资源部宣布的计划许可实施规范等各项要求，依据详细计划核发各项许可并严格依据计划条件开展计划核实。别的，各地增强监测评估和监督检查；国家自然资源督察机构凭据职责，对地方政府领土空间计划实施情况适时开展督察。

　　监测评估预警，是计划全生命周期治理中实时应对种种变革的有力手段。国家、省、市、县4级凭据统一标准推动计划“一张图”系统建设，大力推进各级计划体例、审批、实施、监督等全历程在线治理。依托全国统一的计划“一张图”系统，自然资源系统建立以“三区三线”为焦点管控内容的计划实施长效治理机制。2024年3月，首次形成我国683个设市都会的城区规模结果，建立我国都会化标准统计区；全国市县都会凭据“一年一体检、五年一评估”要求按期开展领土空间计划体检评估，实时发明计划实施相关问题和短板，增进领土空间结构优化和功效完善；聚焦国家空间治理的要害变量，组织开展全国重点都会领土空间计划体检评估，为国家层面计划实施监督提供参考；对重点区域计划实施情况进行按期监测评估，实时预警纠正苗头性问题，并发挥有效震慑作用；体例《生态�；ず煜呒嗖饧氨；ばЧ拦兰际踔改希ㄕ髑笠饧澹贰�

　　以美丽中国数字化治理、建设绿色智慧的数字生态文明为目标，领土空间治理正在经历“数智化”转型。为此，自然资源系统着手建设智慧计划的基础设施 CSPON，在1个区域、16个省份、29个都会、1个区（县）安排开展 CSPON试点。预计到2025年形成 CSPON基础架构，支撑“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧领土空间计划。

　　效劳治理，连续纵深推进“多审合一、多证合一”

　　统筹计划、建设、治理三大环节，自然资源系统连续深化计划用地“多审合一、多证合一”革新，梳理原计划用地审批许可审批事项的治理目标、逻辑、依据和内容，通过优化流程，推动革新从“物理整合”向“化学融合”转变，连续释放革新红利。自然资源部在精简审批环节、规范审查内容、优化政务效劳等方面提出步伐，并向社会宣布包括“一书三证”等计划许可在内的自然资源部主管行政许可事项实施规范，推动计划许可规范化、标准化、便当化。

　　首先，建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见合并，由自然资源主管部分统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。建设用地计划许可证、建设用地批准书合并，由自然资源主管部分统一核发新的建设用地计划许可证，不再单独核发建设用地批准书。

　　其次，明确差别情景下乡村建设计划许可的依据，做好与乡镇计划、乡村计划、“通则式”乡村计划的衔接联动。在尊重乡村地区风貌特色的前提下，勉励各地提供农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易项目的通用设计计划，并简化乡村建设计划许可的审批流程。

　　再次，连续优化整合相关审批环节和流程，勉励同步核发相关计划许可。对市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公正竞争原则的前提下，可在土地供应前，由自然资源主管部分依据领土空间详细计划及土地使用标准核提计划条件，审查建设工程设计计划，按程序纳入供地计划，实施“带计划供应”。其中，以出让方法配置国有建设用地使用权的，出让条约签订后一并核发建设用地计划许可证、建设工程计划许可证；以划拨方法配置国有建设用地使用权的，一并核发划拨决定书、建设用地计划许可证与建设工程计划许可证。

　　最后，勉励地方分类型探索建立建设工程计划许可宽免清单和见告允许制。针对老旧小区加装电梯，适老化、无障碍革新等项目实施需求，在完善监管机制的前提下，各地可在不影响周边利害关系人正当权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观情况、包管公共宁静和公共利益的前提下，对老旧小区微革新、都会公共空间效劳功效提升等微更新项目，探索制定建设工程计划许可宽免清单。

　　革新扬帆风正劲，击鼓催征再出发。目今，连续深化“多规合一”革新尤其需要留神生长之舵，以钉钉子的精神抓好革新落实，全面提升领土空间计划实施水平，实现领土空间计划全生命周期治理，一张蓝图干究竟，推动中国式现代化行稳致远。

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为中国式现代化夯实空间基础 ——自然资源系统深化“多规合一”革新述评