近日，自然资源部办公厅印发《平急功效复合的韧性都会计划与土地政策指引》（以下简称《平急政策指引》），作为落实《全国领土空间计划纲要（2021-2035）》要求，宣布的第二部领土空间计划政策指引，将对地方制定相应政策起到重要指导作用。《中国自然资源报》记者采访了自然资源部领土空间计划局主要卖力人，就《平急政策指引》的配景、原则、计划体例要点、计划与土地政策融合等相关问题进行解读。
一、《平急政策指引》宣布的配景是怎样的？
习近平总书记高度重视生长“第一要务”和宁静“头等大事”，指出“统筹生长和宁静，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2023年中央经济事情集会提出，必须坚持高质量生长和高水平宁静良性互动，以高质量生长增进高水平宁静，以高水平宁静包管高质量生长，生长和宁静要动态平衡、相得益彰。
党的二十大报告提出要“打造宜居、韧性、智慧都会”。韧性都会就是让都会的种种重要性能像弹簧一样，能够从容应对自然和社会压力，并快速恢回复状。韧性计划是一种计划要领，焦点是构建一个宁静可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织的都会空间治理体系。统筹生长和宁静的空间需求，亟需发挥领土空间计划战略引领和刚性约束作用，增强韧性都会的计划事情。
2023年4月中央政治局集会提出，在超大特大都会积极稳步推进城中村革新和“平急两用”公共基础设施建设，计划建设包管性住房。7月国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大都会“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求统筹做好“平急两用”公共基础设施空间计划和用地包管事情，体例平急功效复合的领土空间计划。在部党组的领导下，我们对全国21个超大特大都会开展全面调研，立足我部“两统一”职责，就保存的卡点堵点进行研判，形成调研报告，8月印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施领土空间计划和用地包管事情的通知》。经过一段时间的实践，各地也提出在推动“平急两用”公共基础设施建设中，仍需部里指导计划体例要领、细化实施路径与支持政策。别的，随着我国城镇化率已超66%，党的十九大提出的建立健全城乡融合生长体制机制和政策体系，也对增进城乡要素流动、构建城乡互补关系提出了更多空间要求。
基于此，自然资源部领土空间计划局组织制定了《平急政策指引》，以“宁可备而不必，不可用时无备”为原则，进一步深化平急功效复合的韧性都会计划要求与土地支持政策，提高计划应对危害的实效性。《平急政策指引》是继去年我部印发《支持都会更新的计划与土地政策指引（2023版）》后，围绕统筹生长和宁静，增进计划与土地政策衔接的又一次努力。通过这个政策指引，我部将更高效地支持完成党的二十大提出“打造韧性都会”的任务。
二、什么是“平急两用”的公共基础设施，平急功效复合的韧性都会计划应坚持什么原则？
《指导意见》提出积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，“平时”用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场合，满足应急隔离、临时安顿、物资包管等需求；提出体例平急功效复合的领土空间计划。通过《平急政策指引》，准确掌握平急功效复合的内涵，将生长与宁静统筹在一个计划里，“平时”重点保生长，“急时”重点保宁静；既要在空间上守住底线、留有余地，又要在时间上应对危害变革、做好预案；不但要考虑“平时”和“急时”功效的兼容性，更要考虑“平时”和“急时”功效的可快速转换性。
公共宁静是国家宁静的重要体现，一头连着经济社会生长，一头连着千家万户安定，是最基本的民生。都会计划是为人效劳的，要坚持人民至上、生命至上，践行新时代的群众路线，从满足人民美好生活的宁静需要出发，贯彻落实总体国家宁静观，充分发挥计划的统筹引领作用，推动都会宁静治理能力现代化。
具体在空间结构上要坚持城乡融合，把都会作为有机体，推动城区基础设施与公共效劳设施向周边乡村地区延伸，形成“平急两用”公共基础设施的点线面结合的网络化结构，提升城乡整体应对灾害和危害的能力。在面上，要结合都会圈、城乡生活圈的人口社会、资源禀赋等特征，凭据差别灾种与分级响应需求，划定平急功效复合区，推动区域统筹联动；在线上，要充分考虑“急时”应抢救援疏散和物资供应需求，预控应急包管通道；在点上，要增强分级响应的“平急两用”公共基础设施节点计划安排，明确功效转换与复合利用要求。
需要注意的是，“平急两用”不是从无到有的空间资源配置问题，还涉及到存量资源资产关系、权益的调解问题。在计划统筹结构后，“平急两用”公共基础设施如何落地实施，如何可连续性经营，要充分考虑其庞大的权属关系，包管群众权益，进一步发挥农民、集体经济组织的积极性和市场机制作用，通过对空间资源的优化配置和空间资产的有效运营来提升区域价值，实现都会与乡村的共建共享。同时，要坚持底线思维，依法依规推进“平急两用”公共基础设施建设。
三、如何做好平急功效复合的韧性都会计划，支持“平急两用”公共基础设施建设？
平急功效复合的韧性都会计划是为目今应对不确定性时代，对现有领土空间计划体系“做加法”，将韧性要求落实到计划上，将“平急”差别功效叠加到同一空间上，因此对计划体例也提出了新要求。
首先要增强视察评估。一方面，目今都会面临自然灾害、社会宁静等突发事件危害日益增多，亟需对都会应对灾害的韧性水平进行评估。《平急政策指引》强调，要将韧性评估纳入计划实施“体检评估”，依托领土空间基础信息平台，发挥大数据、人工智能等新技术新要领的支撑作用，识别都会面临的危害特征，找出都会空间结构和基础设施配置在应对灾害方面保存的问题和短板。另一方面，对存量基础设施的革新利用是“平急两用”公共基础设施建设的重点，这就涉及庞大的权属关系和多元利益主体。为了解决经常面临的社会资本加入度缺乏问题，引发多元主体活力，《平急政策指引》强调发挥好自然资源部分维护资源资产权益的职责，充分利用好领土视察、地籍视察、不动产挂号、资源资产清查等法定结果数据，明晰切合“平急两用”功效转换条件的存量空间和潜在资源。
其次要开展应用场景剖析。各地在人口漫衍、土地资源、工业结构、地舆情况、基础设施抗灾能力等方面的差别性较大，需要因地制宜探索“急时”可转换的应用场景类型。《平急政策指引》勉励地方从医疗救治隔离、避难安顿、疏散救援、物资供应等“急时”功效包管需求出发，围绕“平疫”“平灾”“平赛”“平假”“平战”等差别“平急”情形，梳理种种“平急两用”应用场景和空间需求，凭据应用场景剖析，提出配套的土地政策，包管计划实施。
最后，要将平急功效复合的韧性都会要求纳入领土空间计划体系。
《平急政策指引》凭据“多规合一”要求，明确在差别类型差别层级领土空间计划体例中，应凭据都会宁静韧性等需求，完善平急功效复合的韧性都会计划和治理内容，更好发挥对未来空间转换做好预案的计划作用，提高灵活转换、快速恢复的都会空间治理能力。总体计划层面要注重空间统筹安排。从优化全域城乡宁静花样角度，提出平急功效复合的目标、原则、事情重点和空间结构总体要求。详细计划要明确差别化的平急功效复合管控引导要求。开发界限内单位层面详细计划要落实细化“平急两用”空间资源的用地选址和规模、承载规模、功效转换等要求；实施层面详细计划要进一步确定用地界限和功效转换等空间管控及应急使用要求；乡村计划及其他类型详细计划要充分利用乡村闲置资源，植入“急时”功效。专项计划要统筹衔接种种空间资源的配置和结构要求。细化落实总体计划阶段相关内容，划定平急功效复合区，明确差别应用场景的设施结构和配套要求。将依法批准的专项计划主要内容经法定程序纳入到详细计划，方可作为用途管制（含计划许可）的依据。
四、今年的自然资源系统事情会再次强调计划与土地政策的融合，《平急政策指引》在这方面有哪些考虑？
在事情调研中发明，地方在“平急两用”公共基础设施建设中保存用地指标缺乏、用地报批难等问题。为破解“平急两用”公共基础设施项目实施的难点堵点，我部相关司局重点从用地计划包管、供地支持、计划许可治理、应急状态下土地使用等方面细化完善了“平急两用”公共基础设施项目实施的支持政策。
《平急政策指引》以“坚持问题导向、坚持节约集约、坚持维护资源资产权益”为价值取向，一是优先包管“平急两用”公共基础设施项目用地计划，支持将切合领土空间计划的“平急两用”公共基础设施项目纳入国家重大项目清单，依据清单配置国家指标。
二是针对项目用地指标缺乏问题，明确供地支持政策。涉及使用集体建设用地的，可接纳入股、联营等方法使用农村集体建设用地建设“平急两用”公共基础设施项目。
三是针对项目用地报批难问题，优化用途管制工具。在可行性研究阶段，地方自然资源主管部分应积极加入项目选址选线，重点关注红线底线要素并提出建设性意见，并按需开展计划选址综合论证；在计划许可治理阶段，将建设项目“平时”“急时”差别情景下的设计用途和弹性兼容安排纳入计划许可治理内容和流程。
四是为支撑平急快速转换，《平急政策指引》明确应急状态下“平急两用”公共基础设施项目土地使用的政策步伐。允许在应急状态下，“平急两用”公共基础设施项目先行使用土地；同时针对涉及永久性用地和临时用地的两种情形，提出了应急状态结束后用地审批治理以及分期缴纳土地价款的有关政策要求。
各地在推动实施“平急两用”公共基础设施项目时还需要注意：
一是发挥好领土空间计划“一张图”实施监督信息系统在计划全周期在线治理中的重要作用，逐步引导“平急两用”公共基础设施的用地和空间内容按要求纳入领土空间计划“一张图”实施监督信息系统。
二是要严守底线，注意防备廉政危害和执法危害。结合领土空间计划实施监测网络（CSPON）建设，重点针对突破耕地红线、破坏生态情况和历史风貌、损害群众利益、改变主体功效等底线问题增强计划实施监督，对不切合要求的项目变相“乘车”，借“平急两用”之名、行违法建设之实等行为严格监督治理，实时发明问题并催促整改。
