完善四个体系为都会更新注入新动力

作者：陈明星（中国科学院区域可连续生长剖析与模拟重点实验室主任）、张文忠（中国科学院地舆科学与资源研究所研究员）

随着我国城镇化进程从高速扩张迈向存量优化的新阶段，都会更新已成为推动高质量生长与提升居民生活质量的要害路径。然而，这一转型面临着诸多庞大且棘手的挑战，亟须以制度立异为引领，通过政策规则的精准供应、金融工具的多元立异、公共效劳的均等化结构以及城乡要素的双向流动，构建更具韧性的都会更新体系。这不可是对既有生长瓶颈的突破，更是塑造以人为本、绿色低碳、智能高效的新型都会形态的一定选择，将为中国特色城镇化门路提供新的实践范式。

我国城镇化生长新阶段的特征与转型逻辑。革新开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2000——2020年，我国城镇化率年均增速高达1.39个百分点。然而，近年来我国城镇化增速明显放缓，2020——2023年年均增速降至0.76个百分点。最新统计数据显示，我国常住人口城镇化率已达67%，标记着城镇化进入以存量优化为主导的重要时期。这一转型不但意味着建设重点从增量扩张转向质量提升，更要求建立适应高质量生长的空间治理体系。其具体特征如下。

一是都会生长底层逻辑的转变。都会生长底层逻辑从以工业为先导、以都会空间为支撑，逐步过渡到以人为焦点，将人的需求和体验置于首位。未来，都会生长将不再仅仅是经济和空间的扩张，而是越发注重满足差别群体的多样化需求，尤其是老年人、儿童和低收入人群等特殊群体的效劳需求。通过大幅改善差别群体的民生状况，提高生活品质、改善居住情况，建设全龄友好型都会。

二是都会生长和建设重点的转移。随着城镇化进程的不绝推进，都会生长和建设的重点正由已往的大规模增量扩张逐步向存量提质增效转变。这一转变意味着都会生长的重心从纯粹的规模扩张转向越发注重质量和效益的提升。未来，我国都会生长将越发强调精细化治理、功效完善和空间再利用，越发关注都会文化、生态情况和社会效劳等都会功效的综合提升，越发注重绿地建设、情况综合整治、社区活力打造、历史街区�；ず凸残Ю蜕枋┩晟频�。

三是超大特大都会空间治理的挑战。超大特大都会作为经济、文化和科技的中心，具有强大的吸引力和辐射力。在成为人口、资源和资本高度聚集区的同时，也面临着人口密度过高、空间资源缺乏、交通拥堵、情况污染等问题。如何推进超大特大都会空间治理，尤其需要关注都会住房、教育和医疗等资源的空间和结构性失衡问题。

都会更新进程中的问题剖析。实施都会更新行动、实现高质量生长已成为中国城镇化进入存量优化阶段的重大命题。党的二十届三中全会强调“建立可连续的都会更新模式和政策规则”，为都会更新及空间治理体系指明了战略偏向。然而，随着新时期都会生长的情况和条件爆发重大变革，都会更新面临着诸多新的问题和挑战。

一是现行计划治理制度有待完善。一方面，我国都会更新专项计划与领土空间计划衔接机制还不顺畅。例如，空间计划体例审批周期相对较长，保存一定滞后性，不适应都会更新的动态调解特征和已建成地区的庞大状况。另一方面，目今我国缺乏有效处理涉及庞大土地产权更新项目的系统化处理政策，导致都会更新项目无法做到土地用途灵活调解、土地增容或者差别类型衡宇建筑功效兼容。

二是都会更新多元资金包管机制尚未形成。一方面，地方政府财务压力较大，既有专项资金缺乏统筹。目前，地方层面仅部分都会设立都会更新专项资金，且地方政府专项债券对都会更新支持缺乏，都会更新面临较大资金缺口。另一方面，现有的金融支持都会建设多面向古板基建和地产开发等领域，与都会更新的需求不匹配，导致都会更新项目融资难度大、融资本钱高。

三是大都会及旧城公共效劳更新压力较大。一方面，在快速城镇化历程中，关注新城建设、“忽视”旧城革新，导致旧城的公共效劳欠账较多。老旧小区普遍保存设施老化、卫生清洁不佳、停车难、居民住宅跑冒滴漏等民生痛点。另一方面，我国大部分都会“摊大饼”的空间结构体系造成的职住疏散问题依然突出。据《2024年度中国主要都会通勤监测报告》显示，2023年超大都会平均通勤距离为9.5公里，特大都会平均通勤距离为8.3公里。

四是城乡融合及都会边沿保存“灯下黑”问题。一方面，我国都会计划建设及其空间治理更注重都会“心”的更新，实际却弱化了边沿的“圈”，一定水平造成“不城不乡”“城乡割裂”等问题。另一方面，我国部分超特大都会的更新革新保存公正性问题，一味追求“美化彩化”“大树进城”“一夜成林”，而拆除大型市场或外迁工业，导致都会就业和民生改善效果适得其反。

优化四个体系推动都会高质量生长。都会更新是推动都会高质量生长、提升都会品质和居民生活质量的重要举措。近年来，随着我国城镇化进程的加速推进，亟待从政策规则、资金包管、空间优化、城乡协同等多维度入手，系统性地优化四个体系，为都会可连续生长注入新动力。

一是完善都会更新的政策规则与制度体系。一方面，完善都会更新相关政策体系，明确都会更新牵头部分，建立事情领导体制与实施机制，全面梳理各级部分的权责清单和焦点业务清单。同时，强化都会更新专项计划的可操作性，建立都会——片区——地块——项目分层级更新传导体系，完善都会设计治理制度。别的，还要探索建立居民自主更新、“居民——开发商或代建商”的建设机制。另一方面，推进都会更新法治建设，推动都会更新各项制度革新，建立健全适用于都会更新的土地审批、标准规范、财税金融等制度体系。

二是完善可连续的都会更新多元投资体系。一方面，勉励地方财务加大投入力度，在用好用足地方政府专项债券资金的同时，探索将都会老旧燃气管网革新、老旧小区革新等种种专项资金统筹整合，推动都会更新实施。另一方面，拓宽都会更新资金渠道，健全政府、社会资本、产权人等多元资金来源，生长都会更新基金、不动产投资信托基金等市场化融资模式，并凭据都会更新差别阶段完善金融支持工具。同时，完善都会更新税收优惠制度，建立系统、有差别的税收优惠政策，明确差别类型都会更新项目专项税收减免政策。

三是完善旧城更新革新人本化的空间体系。一方面，加大旧城公共效劳设施革新和更新力度，全面提升都会整体公共效劳质量，如针对“一老一小”的养老、托育效劳设施，增加社区停车和充电设施，提升公共设施的均衡性、可及性和供应效率。另一方面，合理控制都会开发强度，推进都会中心非焦点功效疏解，着重调解焦点区、中心区和都会圈空间开发强度，优化超大特大都会生长情况容忍度。同时，提升都会基础设施韧性，推进“平急两用”的基础设施建设、地下老旧管线革新升级、都会生命线宁静工程以及海绵都会建设。

四是完善城乡双向一体化的协同生长体系。一方面，强化都会中心的集聚扩散作用，推动超大特大都会、都会圈同城化生长，调解、优化土地使用政策，建立土地、人口、住房规模协调机制，制止古板的规模扩张模式，形成超大特大都会智慧高效治理新体系。另一方面，注重城乡社区微革新，以城乡社区为基本单位，以改善群众身边、房前屋后人居情况的实事小事为切入点，通过社会互动优化空间结构，提升生活品质和城乡社区建设水平。同时，还要有效探索城乡融合模式，因地制宜、分类指导，探索推进城乡融合生长新模式。

XPJ

完善四个体系为都会更新注入新动力