不是所有的乡村都需要单独体例乡村计划！自然资源部领土空间计划局卖力人解读乡村地区计划治理新政

近日，自然资源部办公厅印发《关于乡村地区“通则式”计划技术治理划定体例要求的通知》（以下简称《通知》），作为扎实推进乡村全面振兴，增进城乡融合生长的重要革新步伐，该文件为地方因地制宜推进乡村地区计划治理提供了指引。针对《通知》，自然资源部领土空间计划局卖力人就地方体贴的几个问题进行了回应。

问：出台《通知》的配景和意义是什么？

随着领土空间计划体系的逐步完善，乡村计划已成为乡村治理的重要抓手。然而实践中发明，我国乡村类型多样、地区特征差别显著，生长阶段纷歧，不是所有的乡村都需要单独体例乡村计划，部分乡村因未来一段时间的建设需求简单、规模不大，单独体例乡村计划本钱较高，但没有计划，须要的公共设施建设、村民建房又缺乏计划依据。同时，近年来个体地方的乡村计划体例事情中甚至泛起“大干快上”、照搬照抄、“一刀切”等倾向。

自然资源部一直坚持合理科学、因地制宜、精准施策的理念，指导地方分类有序推进乡村计划体例，推进有需求、有条件的乡村体例乡村计划，不下达完成指标和完成时限，不盲目追求乡村计划体例“全笼罩”，不要求体例事情进度“齐步走”和结果深度“一刀切”，明确对没有需求、不具备条件的乡村可暂不体例计划。

2024年中央一号文件《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》首次在中央层面提出“通则式”治理划定；2025年中央一号文件《关于进一步深化农村革新扎实推进乡村全面振兴的意见》进一步强调对不需要体例乡村计划的，可在县乡领土空间计划中管控引导或出台“通则式”治理划定。两其中央文件均明确“通则式”治理划定是乡村地区领土空间计划治理的重要方法。

《通知》的出台，是贯彻落实国家关于乡村计划要求的务实之举，重点突出实事求是、灵活管用。通过“通则式”治理划定填补计划治理空档，给下层减负松绑、提高实效，让干部好操作、村民看得懂，对进一步指导地方做好乡村地区的计划治理事情从“一刀切”向分类施策转变，更好引领宜居宜业和美乡村建设、推进乡村全面振兴具有重大意义。

问：能否简要介绍下《通知》与以往印发的乡村计划有关文件相比，有哪些新意？

自然资源部自机构革新组建以来陆续印发《关于增强乡村计划增进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《关于进一步做好乡村计划事情的意见》（自然资办发〔2020〕57号）和《关于学习运用“千万工程”经验提高乡村计划体例质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号）等文件，均要求分类有序推进乡村计划体例。《通知》是继上述文件之后，对乡村地区计划治理机制的又一次深化与立异。主要体现在以下三方面。

一是适用规模扩大，付与下层更大自主权。2019年35号文件提出“暂时没有条件体例乡村计划的，应在县、乡镇领土空间计划中明确乡村领土空间用途管制规则和建设管控要求”；2020年57号文件指出“不但独体例乡村计划的，可以依据县、乡镇级领土空间计划的相关要求，进行用地审批和核发乡村建设计划许可证”；2024年1号文件明确“分类有序推进乡村计划体例……其它乡村可制定‘通则式’计划治理划定”。《通知》进一步扩大适用规模，首次提出县乡级领土空间计划未对乡村地区明确计划治理要求的，或现行乡村计划经评估无法满足目今计划治理需要的，可单独体例“通则式”治理划定，制止乡村计划治理泛起空档。

二是管控手段升级，正负面清单双重治理。一方面新增负面清单管控机制，将土地治理法等执规律则、农村乱占耕地建房“八禁绝”、禁止商品住宅开发等政谋划定明确的限制和禁止行为纳入负面清单。另一方面制定指标使用正面清单，在不突破县域规模的前提下，可结合实际统筹预留一定用地规模不划定乡村建设界限，作为“留白”机动指标，凭据清单提供应有特殊选址要求的农村公益性公墓等乡村公共效劳设施，垃圾转运处理设施、茅厕粪污集中处理相关设施等基础设施及确需零星疏散的村民居住等建设申请使用，通过增强计划弹性，提高计划适应性。

三是强化数字化治理，纳入“一张图”数据库。明确“通则式”治理划定有关管控引导要求，以单独附加图层形式纳入领土空间计划数据库，而不必单独建设乡村计划数据库，切合目今乡村计划治理的实际，既推动“一张图”建设，实现计划体例、审批、实施、监督的全链条高质量治理，提升治理效能，又在制度上减轻了下层治理的实际担负。

问：“通则式”治理划定的适用规模和制定原则是什么？有哪些考虑？主要内容是什么？

“通则式”治理划定适用规模主要有以下三种情形：一是县乡级领土空间计划未明确乡村地区计划治理要求的，二是现行乡村计划经评估已无法满足目今治理需要的，三是经评估无需单独体例乡村计划的乡村地区，均可体例“通则式”治理划定。制定原则一般以县为单位，由县级自然资源主管部分组织制订，有条件的地区也可以乡镇为单位，由乡镇人民政府组织制订；县乡级领土空间计划已经批复但未包括“通则式”内容的，可单独将“通则式”治理划定报县级人民政府审批，县乡级领土空间计划未批复的，纳入相应层级统一审批。《通知》印发前，已体例批复的种种乡村计划，经评估仍适用的可继续执行。

主要考虑是《中共中央国务院关于建立领土空间计划体系并监督实施的若干意见》明确乡村计划由乡镇人民政府组织体例，但实际中许多乡镇并不具备相应的条件，因此本次对体例主体做了优化。一方面，提高事情效率，制止因跨层级协调导致的效率损耗，例如已批复县乡级计划的地区可快速增补“通则式”内容，无需重复提交上级审批，确保政策实时落地；另一方面，强化县级政府统筹能力，进一步支撑乡村振兴建设项目和资金落地见效，实现“一地一策”精准治理。同时，兼顾政策延续性，允许已批乡村计划经评估后继续执行，减少重复体例造成的资源浪费。

立足党中央付与自然资源系统的“两统一”职责，自然资源部前期对部分省份的乡村计划体例情况进行了充分调研，就各地乡村地区领土空间计划治理事情的好经验好做法，以及泛起的一些共性问题和倾向的原因进行剖析，搜集地方对部层面相关事情的诉求和建议，积极探索革新解决难点堵点的要领。“通则式”治理划定实时回应地方诉求，明确了在党中央、国务院安排要求下的事情重点，主要包括以下三个部分内容：

一是落实底线管控要求。传导落实上位领土空间计划和相关执规律则等文件明确涉及计划规模的底线管控要求，包括耕地和永久基本农田、生态�；ず煜�，历史文化�；ず煜摺⒃趾ξ：Ψ揽叵呋蚱渌匾刂葡�，落实重大计划项目建设控制规模、领土绿化空间规模等的位置和管控面积等内容。

二是明确计划治理要求。凭据上位领土空间计划确定的总体花样，明确乡村建设界限。明确村民居住建筑、公共效劳设施和基础设施以及乡村工业用地等的选址规模和建设要求。其中，确有在乡村建设界限外选址的村民居住建筑，需提出明确的约束条件和选址指引；农村公益性公墓或集中埋葬点等应凭据行业规范或外地习俗明确选址的约束条件和指引；涉及拟入市的集体经营性建设用地，应进一步明确计划建设用地的计划条件。设施农业用地、矿业用地等其他用地凭据有关标准和划定提出通用的约束条件和选址指引等。凭据集约节约用地，�；だ米匀弧⒗贰⑾缤廖幕缺镜鬃试吹脑�，结合地方特色提出乡村情况整体管控要求。

三是增强事情衔接。增强县域统筹，强化与全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、主体功效区等政策工具的衔接，突出计划与土地政策的融合，充分发挥实用性作用。

问：《通知》宣布后有什么事情计划？各级自然资源主管部分如何发挥作用？

《中共中央国务院关于建立领土空间计划体系并监督实施的若干意见》提出，在城镇开发界限外的建设，可实行“约束指标+分区准入”的用途管制方法。近年来，各地积极响应中央安排，“通则式”治理划定作为乡村地区的重要探索方法，不少地方已有生动实践，《通知》即自然资源部提炼总结地方实践后出台的。下一步，自然资源部将深入贯彻落实党中央、国务院事情安排，增强“通则式”治理划定运用的跟踪指导事情，继续收集地方先进经验做法实时总结推广，搭建交流平台，推动各地相互借鉴，强化培训和宣传引导，指导各地自然资源主管部分结合外地实际，高质高效开展乡村地区领土空间计划治理事情。

各省级自然资源主管部分可因地制宜细化《通知》要求，增强对重要控制线的管控，按期组织计划实施效果的评估，依据有关划定指导市县级自然资源主管部分做好基础数据在政府部分间的共享，确保上下“数、线、图”一致。实时解决问题、总结经验，主动开展技术指导、专题培训，提升下层人员业务能力，制止增加下层担负。

市县级自然资源主管部分要系统梳理乡村地区现有领土空间计划体例和实施治理情况，明确“通则式”治理划定的体例笼罩规模，统筹安排事情进度。“通则式”治理划定批准后，主动向相关乡村提供“一图一表”。“一图”要明确表达底线管控引导要求，对村民居住建筑、公共效劳设施和基础设施已有具体结构安排的，要明确标注；“一表”的内容要言简意赅、通俗易懂、便于操作，经与村民自治组织协商后纳入“村规民约”，并通过村务果真栏等渠道主动公示。协助指导乡镇人民政府主动通过村民议事会、计划公示等途径吸纳民意，确保计划治理既切合技术规范，又贴近村民生爆发活实际需求。

XPJ

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